Kongres uchwalił federalną ustawę o uczciwych warunkach mieszkaniowych przy szerokim poparciu ponadpartyjnym w 1968 r., tydzień po zabójstwie dr Martina Luthera Kinga Jr. Zgodnie z pierwotnym brzmieniem ustawa o sprawiedliwych warunkach mieszkaniowych zabraniała dyskryminacji ze względu na rasę, kolor skóry, pochodzenie narodowe, płeć, i religii. Kongres zobowiązał również Departament Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (HUD) Stanów Zjednoczonych do zapewnienia, że federalne pieniądze mieszkaniowe są wydawane w sposób, który zdecydowanie sprzyja sprawiedliwemu mieszkalnictwu. Ustawa została rozszerzona za rządów prezydenta Ronalda Reagana, ponownie na zasadzie ponadpartyjnej, o włączenie osób niepełnosprawnych i rodzin z dziećmi na listę klas chronionych.
Ustawa pozostaje jednym z najważniejszych praw obywatelskich w zakresie promowania integracji i swobody wyboru w transakcjach mieszkaniowych. Wolność wyboru miejsca zamieszkania jest kluczowym elementem amerykańskiego snu. Jednak każdego roku dochodzi do ponad 4 milionów przypadków dyskryminacji mieszkaniowej, a zdecydowana większość nie jest zgłaszana. Kiedy rodzinom odmawia się równego dostępu do wybranych przez nich mieszkań, ograniczane są również możliwości dobrej pracy, wysokiej jakości edukacji oraz czystego i zdrowego środowiska.
Chociaż egzekwowanie w drodze prywatnych procesów sądowych jest głównym sposobem egzekwowania ustawy o uczciwych warunkach mieszkaniowych, Kongres upoważnił HUD i Departament Sprawiedliwości również do egzekwowania prawa. Oprócz afirmatywnego organu wykonawczego Kongres nadał HUD uprawnienia do wydawania zasad i przepisów w celu „wykonania” i „wdrożenia” ustawy. Kongres wyraźnie nakazał HUD „publiczne zawiadomienie i możliwość komentowania takich zasad”.
W ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat HUD przyjął szereg istotnych przepisów interpretujących ustawę, w tym normę dotyczącą skutków dyskryminacji, rozporządzenie zobowiązujące samorządy otrzymujące fundusze federalne do diagnozowania i przezwyciężania lokalnych przeszkód w sprawiedliwym mieszkalnictwie oraz rozporządzenie umożliwiające rodzinom o niskich dochodach korzystać z federalnych bonów mieszkaniowych, aby przenieść się z biednych i segregowanych rasowo społeczności do obszarów, które zapewniają większe możliwości w zakresie edukacji i zatrudnienia. Na przestrzeni lat HUD przyjął i opublikował, często we współpracy z innymi agencjami federalnymi, dziesiątki przepisów, zawiadomień, wspólnych oświadczeń i notatek z wytycznymi dotyczącymi polityki na tak różnorodne tematy, jak uzasadnione prośby osób niepełnosprawnych o udogodnienia, dostępne projekty i standardy budowlane , stanowe i lokalne przepisy dotyczące użytkowania gruntów, zwierzęta towarzyszące i towarzyszące, ofiary przemocy domowej oraz ocena skarg dotyczących orientacji seksualnej, tożsamości płciowej i ekspresji płciowej.
Jednak pod rządami Trumpa te osiągnięcia są zagrożone wymazaniem z ksiąg – niektóre z nich nielegalnie. Pod kierownictwem sekretarza Bena Carsona — który nie ma wcześniejszego doświadczenia ani w zakresie praw obywatelskich, ani polityki mieszkaniowej — HUD eliminuje, opóźnia lub zmienia swoje przepisy dotyczące sprawiedliwego mieszkalnictwa w sposób, który jest sprzeczny z intencjami Ustawy o sprawiedliwym mieszkalnictwie i w konflikcie z wieloletnią federalną polityką mieszkaniową. Poniżej znajduje się tylko kilka przykładów.
Zawieszenie zasady FMR dla małych obszarów
Po odpowiednim okresie powiadamiania i komentowania, w 2016 r., po latach wkładu społeczności oraz dokładnych badań i analiz, ogłoszono przez HUD w 2016 r. zasadę dotyczącą uczciwego wynajmu na małym obszarze (Small Area FMR Rule). Intencją Reguły było umożliwienie dziesiątkom tysięcy rodzin o niskich dochodach, które uczestniczą w programie Housing Choice Voucher (HCV) – rodzin, które nieproporcjonalnie są Afroamerykanami, Latynosami i innymi mniejszościami rasowymi – na wykorzystanie ich bonów mieszkaniowych, aby przenieść się z biednych i segregowanych rasowo społeczności do obszarów, które zapewniają większe możliwości w zakresie edukacji, pracy i nie tylko. W ten sposób zasada Small Area FMR Rule dostosowuje główny program dopłat do czynszu rządu federalnego z ustawowymi mandatami HUD, aby zapewnić sprawiedliwe warunki mieszkaniowe i uniknąć przyczyniania się do skoncentrowanego ubóstwa.
Program HCV — wcześniej znany jako program kuponów Sekcja 8 — zapewnia dotacje mieszkaniowe dla ponad 2 milionów gospodarstw domowych w całym kraju, umożliwiając im zapewnienie przystępnych cenowo mieszkań o przyzwoitej jakości na rynku prywatnym. Uczestniczące gospodarstwo domowe zazwyczaj płaci 30 procent swojego miesięcznego dochodu na czynsz. HCV pokrywa pozostałą część całkowitej kwoty czynszu (w tym media), o ile czynsz nie przekracza kwoty opartej przede wszystkim na tym, co HUD określa jako „godziwy czynsz rynkowy” lub FMR, za porównywalne mieszkanie w okolicy. Poprzez subsydiowanie mieszkań za pomocą tych bonów, a nie poprzez publiczne projekty mieszkaniowe, program HCV ma na celu zapewnienie rodzinom o niskich dochodach większego wyboru geograficznego w zakresie mieszkalnictwa. Podstawowym celem programu HCV jest umożliwienie rodzinom o niskich dochodach osiedlania się w obszarach metropolitalnych, unikając w ten sposób wysokiego stężenia ubóstwa i segregacji rasowej, które są powiązane ze znaczącymi niekorzystnymi skutkami zdrowotnymi, edukacyjnymi i ekonomicznymi dzieci i dorosłych.
Zasada Small Area FMR Rule przyjęta przez HUD w 2016 r. wymaga od publicznych agencji mieszkaniowych (PHA), które lokalnie zarządzają programem HCV, ustalania wartości kuponów w 24 obszarach metropolitalnych w oparciu o dominujące czynsze na rynku prywatnym zakażdy odrębny kod pocztowyw tych regionach. Ta metodologia, która udoskonala poprzednią formułę stosowaną w dużych obszarach metropolitalnych, uwzględnia istnienie bardzo różnych lokalnych rynków wynajmu w każdym obszarze metropolitalnym i dokładniej kalibruje bony do kwoty potrzebnej do życia w różnych dzielnicach. W ten sposób umożliwia posiadaczom bonów dostęp do szerszej gamy mieszkań, poza obszarami, na których koncentruje się bony i są segregowane rasowo.
Jednak 11 sierpnia 2017 r. — i bez zastosowania procedury powiadamiania i komentowania, zgodnie z wymogami Ustawy o procedurach administracyjnych i Ustawy o uczciwych warunkach mieszkaniowych — firma HUD nagle ogłosiła, żeniewymagać od PHA wdrożenia wymagań zasady Small Area FMR Rule w 23 z 24 obszarów metropolitalnych podlegających tej regule. (Jedynym obszarem, na którym zasada FMR dla małych obszarów nie została zawieszona, było Dallas, gdzie HUD wdrożył FMR dla małych obszarów zgodnie z uczciwą ugodą mieszkaniową zainicjowaną przez prywatnego skarżącego.) Chociaż HUD powiedział, że będzie rozpatrywać wnioski od PHA o dobrowolne korzystanie z FMR dla małych obszarów w międzyczasie wyjaśnił również, że nie będzie pomagał PHA we wdrażaniu FMR na małych obszarach i wskazał, że PHA byłoby to nierozsądne. HUD nie próbował postępować zgodnie z procedurą powiadamiania i komentowania, ale zamiast tego po prostu napisał listy do PHA i zamieścił zawiadomienie na swojej stronie internetowej.
HUD został niezwłocznie pozwany za naruszenie ustawy o postępowaniu administracyjnym przez dwóch posiadaczy HCV i grupę adwokacką. W dniu 23 grudnia 2017 r. Sąd Okręgowy Stanów Zjednoczonych dla Dystryktu Kolumbii wydał nakaz wstępny przeciwko firmie HUD, uznając, że „nie ma ona uprawnień do działania bez powiadomienia i komentarza”, a decyzja HUD w tej sprawie była „arbitralna i kapryśny."Open Communities Alliance przeciwko Carson, sprawa nr 1:17-cv-02192 (D.D.C., 23.12.2017). Następnie HUD wycofał się z próby opóźnienia wdrożenia Small Area FMR i 15 lutego 2018 r. zastrzegł sobie korzystny dla powodów wyrok.
Zawieszenie procesu AFFH
Od momentu uchwalenia w 1968 r. Ustawa o uczciwych warunkach mieszkaniowych wymagała czegoś więcej niż tylko unikania dyskryminacji mieszkaniowej. Wymaga również od rządu federalnego i jego stypendystów podjęcia zdecydowanych kroków w celu promowania integracji mieszkaniowej, cofnięcia dziedzictwa segregacji rasowej i dalszego sprawiedliwego mieszkalnictwa. W szczególności ustawa wymaga, aby HUD „zarządzał programami i działaniami związanymi z mieszkalnictwem i rozwojem miast w sposób potwierdzający wspieranie polityki [Ustawy o sprawiedliwym mieszkalnictwie]”, 42 U.S.C. § 3608(e)(5). Ten przepis dotyczący „afirmatywnego wspierania sprawiedliwych warunków mieszkaniowych” (AFFH) zapewnia, że ustawa o sprawiedliwych warunkach mieszkaniowych stanowi „zobowiązanie do zrobienia czegoś więcej niż tylko powstrzymania się od dyskryminacji”,NAACP przeciwko Sekretarzowi ds. Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, 817 F.2d 149, 155 (1st Cir. 1987), a także wspiera ruch afirmatywny w kierunku integracji społeczności w całym kraju, zgodnie z zamierzeniami Kongresu. WidziećTex Dep't of Hous. & Cmty. Sprawy przeciwko Inclusive Cmtys. Projekt, Inc., 135 S. Ct. 2507, 2525-26 (2015).
Chociaż ten przepis AFFH był częścią ustawy o sprawiedliwym mieszkalnictwie przez 50 lat, historycznie HUD pozwalał lokalnym jurysdykcjom w dużej mierze ignorować ten obowiązek, nawet jeśli te jurysdykcje zbierały miliardy dolarów federalnych dotacji rocznie na mieszkalnictwo i rozwój społeczności. Zmieniło się to w 2015 r., kiedy HUD ogłosił – ponownie po wymaganym procesie powiadamiania i komentowania – swoją własną regułę AFFH. Zasada ta wymaga, aby jurysdykcje przeprowadziły rygorystyczny proces oceny lokalnych sprawiedliwych potrzeb mieszkaniowych i sporządziły konkretne plany ich zaspokojenia, w tym poprzez zabieganie o udział społeczności i uwzględnienie zgłoszonych uwag. Jurysdykcja musi upamiętnić swoją pracę w szczegółowym dokumencie zwanym oceną uczciwego budownictwa mieszkaniowego (AFH), który HUD musi przejrzeć. Jeśli AFH nie spełnia wymagań Reguły, HUD musi ją odrzucić, wyjaśnić przyczyny, a następnie współpracować z jurysdykcją w celu opracowania zgodnego AFH. Bez wątpienia Reguła stanowi, że jurysdykcje, które nie przejdą przez ten proces i wyłonią się z AFH zatwierdzonymi przez HUD, mogą już nie otrzymywać federalnych funduszy mieszkaniowych i rozwoju społeczności. Reguła AFFH wdraża zatem kluczowe postanowienie Ustawy o uczciwych warunkach mieszkaniowych, która wymaga od odbiorców funduszy federalnych podjęcia zdecydowanych kroków w celu zwalczania segregacji rasowej iw inny sposób dalszego sprawiedliwego mieszkalnictwa.
Podobnie jak w przypadku zasady Small Area FMR, HUD i sekretarz Carson nagle zawiesili – bez powiadomienia i procedury komentowania – podstawowe wymagania zasady AFFH. W dniu 5 stycznia 2018 r. HUD zawiesił proces AFH i nie wymaga już od uczestniczących jurysdykcji przesyłania AFH ani HUD do przeglądu już przesłanych. Ze względu na istniejący harmonogram składania wniosków, praktycznym skutkiem działań HUD jest usunięcie wymagań AFFH Rule do 2024 lub 2025 r. dla większości uczestniczących jurysdykcji.
Po raz kolejny działanie HUD zostało zakwestionowane w sądzie jako naruszenie ustawy o postępowaniu administracyjnym (APA). Jednak w przeciwieństwie do sporu dotyczącego Small Area FMR, jedynymi zaangażowanymi powódami były organizacje adwokackie, co do których sąd ostatecznie ustalił, że nie mają legitymacji do kwestionowania działań HUD.National Fair Housing Alliance przeciwko Carson, USD Sprawa nr 1:18-cv-01076 (DDC, 8/17/2018). Żadna osoba nie brała udziału w procesie w charakterze powodów. Co więcej, sąd wyraził opinię, że nawet gdyby powodowie mieli legitymację procesową, decyzja HUD nie mogła zostać zakwestionowana na podstawie APA, ponieważ HUD zawiesił proces AFH, wycofując jedynie mechanizmy „zbierania informacji”, co nie podlega wymogom APA dotyczącym zawiadomienia i komentarza . Pomimo tych ustaleń proceduralnych i technicznych nie ma jednak wątpliwości, że świadome opóźnienie HUD w przyjęciu narzędzia oceny AFFH opóźni o lata skuteczne wdrożenie zasady AFFH i obietnicę, jaką niesie ze sobą zmniejszenie segregacji w największych obszarach metropolitalnych kraju .
Wypatroszanie zasady odmiennego wpływu
W ciągu całej 50-letniej historii Fair Housing Act, każdy sąd, który miał do czynienia z tą kwestią, orzekł, że ustawa domyślnie obejmuje odmienne standardy wpływu; co oznacza, że naruszenie ustawy można ustalić poprzez udowodnienie, że polityka lub praktyka ma niekorzystny i nieproporcjonalny wpływ na klasę chronioną, jeśli nie jest to wystarczająco uzasadnione koniecznością biznesową. HUD poparł również taką interpretację ustawy w rozporządzeniu przyjętym w 2013 r. „Wdrażanie standardu dotyczącego skutków dyskryminacyjnych ustawy o sprawiedliwym mieszkalnictwie” (zasada odmiennego wpływu). Rozporządzenie to obowiązywało do czasu, gdy Sąd Najwyższy Stanów Zjednoczonych ostatecznie orzekł w rTexas Department of Community Affairs przeciwko Inclusive Communities Project,135 S. Ct. 2507 (2015), że rozbieżne roszczenia dotyczące wpływu są rozpoznawalne na podstawie ustawy o sprawiedliwym mieszkalnictwie. Rzeczywiście,Społeczności integracyjnekilkakrotnie powoływał się na rozporządzenie, bez żadnych oznak dezaprobaty.
Jednak w sierpniu 2019 r. HUD wydał zawiadomienie o proponowanym tworzeniu przepisów, które mogłoby skutecznie zniszczyć obecną wersję tego rozporządzenia pod pretekstem „wdrożenia”Społeczności integracyjne. Jest to jeden z najbardziej ekstremalnych posunięć administracji Trumpa w celu obalenia lub opóźnienia przepisów antydyskryminacyjnych. Proponowana zasada pozwoliłaby instytucjom finansowym, firmom ubezpieczeniowym i dostawcom mieszkań na przyjmowanie polityk i praktyk lub angażowanie się w ukryte praktyki dyskryminacyjne poprzez nakładanie dodatkowych przeszkód na utrzymanie i udowodnienie naruszenia ustawy w oparciu o odmienną teorię odpowiedzialności.
W szczególności ofiary dyskryminacji będą musiały stawić czoła dramatycznie większym obciążeniom niż poprzednio, aby złożyć roszczenie o odmienny wpływ na podstawie ustawy o uczciwych warunkach mieszkaniowych. Język proponowanej reguły sugeruje, że praktyka lub polityka, która jest opłacalna, może być wolna od zarzutów ze względu na jej dyskryminujący wpływ – z obciążeniem ofiar dyskryminacji, aby pokazać, że firma może zarobić co najmniej tyle samo bez dyskryminacji. Zróżnicowany wpływ jest kluczowym narzędziem ograniczającym dyskryminację w korzystaniu z modeli algorytmicznych — takich jak punktacja kredytowa, ustalanie cen, marketing i zautomatyzowane systemy oceny ryzyka. Praktyki te mogą mieć wyraźne skutki dyskryminacyjne, ale mogą działać jak ukryte pudełko, co utrudnia przypisanie tych skutków dyskryminacyjnych celowej dyskryminacji jakiejkolwiek osoby.
Jednak proponowana reguła zapewnia specjalną ochronę dla praktyk biznesowych, które opierają się na statystykach lub algorytmach. Zasada proponowana przez HUD mogłaby skutecznie uodpornić algorytm na taką ukrytą dyskryminację. Ponadto proponowany przepis zniechęca przedsiębiorstwa do gromadzenia ważnych danych, które mogą ujawnić dyskryminację. Oznacza to, że ofiary dyskryminacji nie będą w stanie określić, czy dyskryminacja ma miejsce, ani możliwości zakwestionowania tego, jeśli wykryją dyskryminację. HUD nawet nie próbował bronić tych zmian jako dobrej polityki, zamiast tego uzasadniał swoje działania jako niejako wymagane przezSpołeczności integracyjnedecyzja. W orzecznictwie nie ma jednak poparcia dla proponowanych drakońskich zmian.
W przeciwieństwie do poprzednich strategii, tym razem HUD postępuje zgodnie ze standardową procedurą publicznego ogłoszenia i komentowania wymaganą przez APA. Ostateczne uwagi do proponowanej zasady należało złożyć 18 października 2019 r. Przed upływem terminu zgłoszono ponad 45 000 uwag. W momencie publikacji tego artykułu HUD nie wydał ostatecznej zasady.
Eliminacja nieformalnych wytycznych agencji
Ostatnio, 15 października 2019 r., prezydent Donald Trump wydał rozporządzenie wykonawcze nr 13891, ironicznie zatytułowane „Promowanie praworządności poprzez udoskonalone wytyczne agencji”. 84 FR 55235 (15 października 2019 r.). W tym zarządzeniu prezydent karci agencje federalne za to, że „czasami niewłaściwie wykorzystywały [swoją] władzę w próbach regulowania społeczeństwa bez przestrzegania procedur stanowienia przepisów APA”. Rozporządzenie wykonawcze wymaga, aby wszystkie „dokumenty z wytycznymi” — które definiuje jako oświadczenie agencji o ogólnym zastosowaniu, mające na celu wywarcie przyszłego wpływu na zachowanie podmiotów regulowanych, które określają politykę dotyczącą kwestii ustawowych, regulacyjnych lub technicznych, lub interpretacja ustawy lub rozporządzenia — może zostać unieważniona, jeśli agencja federalna stwierdzi, że „nie powinna już obowiązywać”. Ponadto szef agencji musi przedłożyć dyrektorowi Biura Zarządzania i Budżetu raport z powodami utrzymania wszelkich wytycznych, które według szefa agencji nie powinny zostać unieważnione. Dyrektor ma obowiązek przedstawiać takie sprawozdania prezesowi.
Podobnie jak wszystkie inne agencje federalne, HUD podlega nowemu zarządzeniu wykonawczemu. Jak wspomniano powyżej, HUD wydał bogatą skarbnicę dokumentów zawierających wytyczne agencji dotyczące szerokiego zakresu sprawiedliwych kwestii mieszkaniowych, w tym dyskryminacji ofiar przemocy domowej, uzasadnionych próśb osób niepełnosprawnych o zakwaterowanie, stanowych i lokalnych przepisów dotyczących użytkowania gruntów, usług i pomocy zwierząt oraz traktowanie skarg dotyczących sprawiedliwego zakwaterowania, które dotyczą orientacji seksualnej, tożsamości płciowej i ekspresji płciowej. Te krytyczne wytyczne agencji HUD są teraz zagrożone unieważnieniem, co pozostawi dostawców mieszkań, najemców i inne osoby na morzu, jeśli chodzi o ich prawa i obowiązki w tych krytycznych obszarach.
Wniosek
Zwolennicy praw obywatelskich i sprawiedliwych warunków mieszkaniowych nigdy nie żywili wielkich nadziei, że administracja Trumpa będzie egzekwować ustawę o sprawiedliwym mieszkalnictwie z dużą energią. Ale ekstremalne wysiłki, do jakich dołożyła się administracja Trumpa, by zdemontować, czasem bezprawnie i bez wsparcia orzecznictwa, uczciwą politykę mieszkaniową wyraźnie ustanowioną przez Kongres, są niezwykle niepokojące dla praw obywatelskich i rzeczników sprawiedliwego mieszkalnictwa. Więcej bitew o demontaż lub zachowanie istniejących sprawiedliwych zabezpieczeń mieszkaniowych bez wątpienia będzie kontynuowane przez pozostałą część administracji Trumpa.
Autor pragnie podziękować za cenne spostrzeżenia jego kolegów Michaela Allena, Sary Pratt i Sashy Samberg-Champion zawarte w tym artykule.
Stephen M. Danejest partnerem w kancelarii praw obywatelskich Relman, Dane & Colfax PLLC. Firma była zaangażowana w kilka spraw cytowanych w tym artykule.